นโยบายการคลังรัฐบาลกับนโยบายการคลังภาคสาธารณะ : ดร.สมชัย สัจจพงษ์

นโยบายการคลังรัฐบาลกับนโยบายการคลังภาคสาธารณะ

ดร.สมชัย สัจจพงษ์ จากหนังสือ ทะลุมิติเศรษฐกิจการคลังไทย

ตั้งแต่ประเทศไทยประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 จนถึงปัจจุบัน นโยบายการคลังของรัฐบาลได้ทำหน้าที่และรับภาระหนักมากเหลือเกิน
ในการฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลได้ใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุล
กระตุ้นเศรษฐกิจมาโดยตลอด 7 ปีงบประมาณที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปีงบประมาณ 2545

รัฐบาลนี้ได้ใช้การขาดดุลการคลังที่มีขนาดมากที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติไทย
เพื่อแลกหมัดกับการกระตุ้นว่าวเศรษฐกิจไทยให้ติดลมบน
หากท่านผู้อ่าน จำได้ งบประมาณปี 2545 ได้ตั้งไว้ให้ขาดดุลสูงถึง
200,000 ล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ (กันยายน 2545)

ผลที่เป็นที่ประจักษ์ก็ได้พิสูจน์แล้วว่า การแลกหมัดดังกล่าวประสบ
ผลสำเร็จในระดับที่น่าพอใจ โดยเครื่องยนต์เอกชนที่เคยขับ
เคลื่อนเศรษฐกิจได้กลับมาทำงานในระดับที่สามารถทำให้เศรษฐกิจไทย
โดยรวมขยายตัวสูงกว่าที่คาดไว้มาก เศรษฐกิจไทยได้ขยายตัวเพิ่มขึ้น
จากร้อยละ 3.9 ในไตรมาสที่ 1 ของปี 2545 เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 5.1
ในไตรมาสที่ 2 และเพิ่มขึ้นอีกเป็นร้อยละ 5.8 ในไตรมาสที่ 3 ของปี 2545 นี้

การฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยเช่นนี้เป็นการฟื้นตัวที่มีพลังขับเคลื่อนจาก
ภาคเอกชนทั้งในส่วนของการบริโภค การลงทุน และการส่งออก
แสดงว่าภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวขึ้นมากแล้วเมื่อเทียบกับช่วงวิกฤต
ระหว่างปี 2540-2544 นอกจากนี้ จากทิศทางของการดำเนินนโยบาย
เศรษฐกิจและการเงิน การคลังในช่วงต่อไปก็ทำให้คาดเดาได้ว่า
ภาคเอกชนน่าจะมีความแข็งแกร่งเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ
และจะกลับมาทำหน้าที่หลักในการเป็นผู้นำในการชี้นำและพัฒนา
เศรษฐกิจต่อไป เมื่อเป็นเช่นนี้นโยบาย การคลังของรัฐบาลต้อง
ลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลง ในขณะที่ภาคเอกชนเริ่มฟื้น
ตัวขึ้นเป็นลำดับ การที่รัฐบาลจะลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลงนั้น

รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังต้องดำเนินการผ่านนโยบายการคลัง
ที่มีการขาดดุลลดลงเรื่อย ๆ จนสามารถทำงบประมาณสมดุลได้
อย่างช้าไม่เกินปีงบประมาณ 2550-2551 ซึ่งในปีงบประมาณ
ที่รัฐบาลจะจัดทำงบประมาณสมดุลนั้น ก็จะเป็นปีที่ภาคเอกชนไทย
ฟื้นตัวและแข็งแกร่งเต็มที่แล้วเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ก็มีคำถามอีกว่า

เมื่อรัฐบาลลดบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจลงผ่านการลดการ
ขาดดุลการคลังลงเรื่อย ๆ จนเข้าสู่สมดุลในที่สุด
และปล่อยให้ภาคเอกชนเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจแต่เพียงลำพังนั้น
รัฐบาลมีความมั่นใจขนาดไหนว่าภาคเอกชนจะไม่สะดุดขาตัวเอง
หรือประสบกับอุบัติเหตุทางเศรษฐกิจที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ดังเช่นในอดีต
ดังนั้น จึงกลับมาที่คำถามยอดฮิตอีกว่า
นโยบายการคลังของรัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินการในลักษณะ
ขาดดุลต่อไปเรื่อย ๆ อีกหรือไม่ คำตอบฟันธงของผมก็คือ ไม่

นโยบายการคลังของรัฐบาลต้องลดบทบาทลงและต้องหยุด
ทำงบประมาณขาดดุลให้ได้ตามที่ได้กำหนดไว้ภายในปี 2550-2551
แต่อย่างไรก็ตาม เพื่อป้องกันการสะดุดขาตัวเองของภาคเอกชนในอนาคต
นโยบายการคลังยังคงมีความจำเป็นอยู่เพื่อช่วยประคับประคองเศรษฐกิจ
และร่วมด้วยช่วยกันกับภาคเอกชนในการกระตุ้นและพัฒนาเศรษฐกิจ

นโยบายการคลังที่ผมว่านี้จะไม่ใช่นโยบายการคลังของรัฐบาล
แต่เพียงลำพังอีกแล้ว แต่จะเป็นนโยบายการคลังภาคสาธารณะ
เรามักจะลืมไปว่ารัฐบาลไม่ใช่สถาบันเดียวที่ทำธุรกรรม กิจกรรม
หรือนโยบายการคลังในการกระตุ้นและประคับประคองเศรษฐกิจไทย
ยังมีอีก 2 สถาบันที่ถือว่ามีหน้าที่และบทบาททางการคลัง
เช่นเดียวกับรัฐบาลในการพัฒนาและกระตุ้นเศรษฐกิจ และทั้ง 2
สถาบันที่จะกล่าวต่อไปนี้ได้มีการดำเนินนโยบายการคลังหรือธุรกรรม
ด้านการคลังมาโดยตลอด แต่ที่ผ่านมามีบทบาทช่วยสนับสนุนรัฐบาล
ในการฟื้นฟูภาคเอกชนน้อยมาก หรือสามารถเพิ่มประสิทธิภาพมากกว่านี้ได้

สถาบันทั้ง 2 แห่งดังกล่าวได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
และรัฐวิสาหกิจ ผมขอ ชี้แจงว่า รัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(กรุงเทพมหานคร องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เมืองพัทยา
และองค์การบริหารส่วนตำบล) และรัฐวิสาหกิจ รวมกันเป็นภาคสาธารณะ
(public sector) และมีการดำเนินนโยบายการคลังภาคสาธารณะ

ในอดีตรวมทั้งปัจจุบันคนส่วนใหญ่สนใจแต่นโยบายการคลังของรัฐบาล
โดยไม่ใส่ใจหรือไม่นึกถึงความคงอยู่ของนโยบายการคลังภาคสาธารณะ
ต่อไปนี้เราต้องให้ความสำคัญกับนโยบายการคลังภาคสาธารณะที่เป็น
องค์รวมมากขึ้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสถาบันที่อยู่ใกล้ชิดกับ
ประชาชนมากที่สุด รู้ความต้องการของคนในท้องถิ่นมากที่สุด
มีการจัดเก็บรายได้และการทำงบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นการดำเนิน
นโยบายการคลังของตนเอง แต่ที่ผ่านมาหากมองในด้านมหภาคพบว่า

บทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผ่าน
การดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลนั้น ถือว่าขาดประสิทธิภาพ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยรวมมีการเกินดุลงบประมาณมาโดยตลอด
แม้กระทั่งในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ (2540-2544) ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
น่า จะมีส่วนช่วยสนับสนุนรัฐบาลในการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านนโยบาย
การคลังภาคสาธารณะ แต่ก็ไม่เป็นเช่นนั้นอย่างไรก็ตาม

ท่านผู้อ่านอย่าเข้าใจผมผิดว่าผมสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นสร้างหนี้โดยทำนโยบายการคลังแบบขาดดุล สิ่งที่ผมต้อง
การสื่อก็คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถที่จะมีบทบาทด้านการคลัง
ในการพัฒนาท้องถิ่นและเศรษฐกิจของประเทศได้มากกว่าที่เป็นอยู่
หากมีการปฏิรูประบบการคลังท้องถิ่นอย่างขนานใหญ่
ซึ่งจะทำให้ระบบการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระสูง
ไม่ต้องพึ่งพิงเงินงบประมาณจากรัฐบาลเหมือนเช่นในปัจจุบันนี้

เมื่อกล่าวถึงรัฐวิสาหกิจกับบทบาททางการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ
ผมต้องขอชี้แจงว่า งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจปีหนึ่ง ๆ ไม่ใช่น้อย
หากมีการจัดการ และใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพและได้ตามแผน
ผมมั่นใจว่าจะสามารถสร้างงาน สร้างเงิน สร้างผลผลิตในประเทศได้เป็นอันมาก
ซึ่งหากทำได้ก็จะไม่มีโครงการเจ็ดชั่วอายุคนเกิดขึ้นมาให้เราเห็นอีกในอนาคต
นอกจากนี้ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจไทยมีบทบาทที่มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น
ในการสนับสนุนการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ การแปรรูป รัฐวิสาหกิจ หรือการให้ภาคเอกชนมามีบทบาทในการบริหารจัดการมากขึ้น
จึงเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ต้องเข้าใจตรงกันว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใน
ที่นี้มิใช่มีแต่เพียงการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น

การแปรรูปหรือเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจสามารถทำได้หลาย
วิธีนอกเหนือจากการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ ได้แก่
การทำสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน การทำสัญญาให้เอกชนเช่า
ดำเนินการ การให้สัปทานภาคเอกชน การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน
การให้เอกชนลงทุนดำเนินการแต่รัฐรับซื้อผลผลิต และการจำหน่าย
จ่ายโอนหรือยุบเลิกกิจการ การที่รัฐบาลจะเลือกวิธีใดในการแปรรูป
ก็ขึ้นอยู่กับประโยชน์สูงสุดที่ประเทศจะได้รับในแต่ละวิธี
และสถานการณ์เศรษฐกิจในแต่ละขณะด้วย
แต่ผมขอยืนยันว่าการแปรรูปไม่ใช่มีวิธีเดียวประเด็นของผมตรงนี้อยู่ที่ว่า

เมื่อรัฐบาลจะลดบทบาททางการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ
และลงจากหลังเสือในที่สุด เราจะต้องให้นโยบายการคลังภาค
สาธารณะมิใช่นโยบายการคลังของ รัฐบาลเท่านั้นมีบทบาท
สนับสนุนการฟื้นตัวของเอกชนต่อไป เพื่อป้องกันการสะดุด
ขาตัวเองของภาคเอกชน การที่จะให้นโยบายการคลังภาคสาธารณะ
มีบทบาทต่อไปในอนาคต และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
และรัฐวิสาหกิจรับไม้ผลัดต่อจากนโยบายการคลังของรัฐบาล
ในการกระตุ้นเศรษฐกิจ และสนับสนุนการฟื้นตัวของภาคเอกชน

รัฐบาลในช่วง 3-4 ปีข้างหน้าจะต้องมีภารกิจหนักในการเพิ่มประสิทธิภาพ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจให้เต็มที่เพื่อให้ทัน
กับการหยุดบทบาทในการเป็นผู้นำในการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาล
ผ่านนโยบายการคลังของรัฐบาล และใช้นโยบายการคลังภาคสาธารณะ
เข้ามามีบทบาทอย่างมีเอกภาพในการประคับประคอง
ภาคเอกชนให้ฟื้นตัวต่อไปอย่างยั่งยืน